特朗普第二任期的南海政策会是怎样？

编者按：特朗普第二任期已经开启。在其首任，美国的对华政策锁定战略竞争轨道，方方面面的措施向此靠拢，中美关系遭受严重震荡，南海问题成为比肩经贸、科技、台湾等问题的双方斗争博弈前沿。特朗普二任，其执政特点与首任有所同有所异，对南海问题的处理又将沿着什么样的政策轨道前行，并在多大程度上影响中美关系、中国与东盟关系和亚太安全局势？

过去八年美国南海政策的基本特点

2017年1月特朗普首次上台时，在亚太方向上从奥巴马手中接过的是“亚太再平衡”战略这碗“夹生饭”。当时，特朗普作为“政治素人”，把主要精力放在与华盛顿政治体系打交道上，对外既没有系统性战略思考，也缺乏精心设计的议程表，以简单粗鄙的“让美国再次伟大”（MAGA）理念和交易思维应对国际上的复杂问题。

在这样的状态下，特朗普首任初期处理亚太事务和对华关系，优先考虑的是拿台湾问题为筹码换取中方在关税等经贸问题上的让步，用与朝鲜的高层勾兑敲开诺贝尔和平奖大门，南海局势不在其“法眼”之内。但是，当时盘踞在美国联邦政府要害部门内的职业军人与官员对应对中国在南海完成筑岛的“后遗症”和利用“南海仲裁案”结果制约中国的“过度海洋主张”心心念念，不断对特朗普进行“教育”。结果是，特朗普放任军方和国务院分别从军事和政策层面主导美国的南海政策。

于是，特朗普首任四年严格意义上讲并未生成属于他自己的系统性南海政策，但却有着对奥巴马后期作法的“完美沿袭”：美国军方打着“航行自由宣示行动”（FONOPS）旗号针对中国密集实施舰机抵近侦察和敏感水域及上空穿越活动，同时加紧以“阻止战略失衡”为名在西太地区部署F-35战斗机、濒海战斗舰等先进武器；美国国务院放弃所谓对南海领土主权和海洋权益争议的“中立”立场，直接跳上前台，不断显示支持“南海仲裁案”落地的姿态，不断在中国与东盟关系当中挑拨离间，不断压我方接受“南海去军事化”概念，试图以此削弱甚至颠覆中国在南海战略存在的法理依据与政治基础。

特朗普首任中后期，在职业技术官僚主导下，美国对华明确“战略竞争”定位，事实上抛弃实施多年的接触政策，转而进行遏制，并配合制定了“印太战略”，显著推进了全球战略重心东移的进程，南海问题亦成为美国在战略和军事、政治上极限施压、遏制中国的抓手，南海成为中美战略博弈的前沿。

两个特朗普任期之间隔着拜登四年，这四年的美国南海政策体现出高度延展性。拜登政府更新、升级了特朗普首任确立的“印太战略”，使其演化成拥有军事、经济、社会、数字、价值观不同支柱的全方位针对中国的区域竞争战略，南海政策在此框架下运作，重在实施“成本强加”。

首先，政治上以“南海仲裁案裁决”为依托，明确否认我国断续线及线内海洋主张的合法性，幕后策动菲律宾等国死咬有关“裁决”强化对华法理、道德地位，并以海洋生态等为借口酝酿提出新的国际诉讼。

其次，支持菲律宾在仁爱礁、黄岩岛等海域与中方缠斗不休，恫言“《美菲共同防御条约》适用于南海地区”，使南海局势保持既不降温又不失控的复杂局面。抓住菲马科斯政权，重新强化美菲军事同盟，积极重返在菲基地并使准入点增至九个，今后可能继续扩大。

第三，美国军方、海岸警卫队齐上阵，继续开展抵近侦察和示威性穿越，保持直接的前沿存在，并实现了在靠近台湾的南海海域（菲律宾吕宋岛，距中国大陆不到600公里，距台湾南部不足400公里）部署中程弹道导弹（“堤丰”系统），体现出三海（台海、南海、东海）联动一体部署备战的特点。同时，为控制冲突风险和减少美军疲劳度，调降了美军舰机对我国进行抵近侦察的频率，使之从特朗普时期的年均约3000架次降到拜登时期的年均约1000架次。

第四，引入盟伴战略，一方面协调澳大利亚、日本、法国、加拿大、荷兰等盟伴派舰机与美联合或单独行动，在南海、台海开展穿越和巡航活动，另一方面积极构筑美主导的小多边安全机制，包括组建美英澳三边安全联盟（AUKUS）、美日澳菲四方安全合作（SQUAD）、美日菲三边安全合作（JAPHUS），升级美日印澳四方安全对话（QUAD），深化美日韩、美日澳三边关系等，以联合演训、情报合作等多种方式涉入南海事务，分散美国的压力和风险，制造联合施压效果。

特朗普二任处理南海问题的“增减项”

预测今后四年美南海政策基本走势，需要结合对特朗普二任总体目标、优先议程、执政风格、操作团队等因素的观察综合判断。可以预见，特朗普二任在南海的行为方式将继续深受对华战略竞争思维驱动，保持高度的政策延续性。美国新任国务卿鲁比奥到岗当天，即与澳大利亚、日本、印度外长举行了四方会晤，次日（1月22日）与菲律宾外长马纳洛通话，强调了“美国根据《共同防御条约》对菲律宾的坚定承诺”，24日与越南副总理兼外长裴青山通话，讨论了包括所谓“中国在南海的侵略行为”在内的地区问题。但无论是同其第一任期还是拜登时期相比，有几个关键衡量指标会反映出微妙的增减变化，对特朗普二任南海政策的形成和实施产生直接影响。

（一）关注优先度——略降。同首任相比，特朗普二任更加内顾，将以更大力度推动华盛顿政治结构和官僚体系的重构，也必然遭到国会民主党人、共和党内建制派、职业官员群体和新闻、学术界的阻挠与抵制，从而严重牵扯其处理对外事务的精力和效率。对外，则以尽快了结乌克兰危机和以巴冲突并盘整战后地区安全架构为优先事项，为此必须投入大量资源并有求于中国。因此，其对包括南海问题在内的“印太”事务关注度可能有所减弱，以求稳为主。事实上，特朗普及其主要安全顾问在此次大选期间的主要政策表态都没有提及南海问题。

（二）军事前沿对抗思维——续增。特朗普二任，“特朗普保守主义”更加畅行无阻，日益成为美主流意识形态。“特朗普保守主义”在本质上是单边主义的，体现在国际事务中就是我行我素、单打独斗，不按常理出牌，同时，要复兴里根式的“以实力求和平”（peace through strength）理念，高度现实灵活。受此影响，特朗普二任，美国军方将在南海继续沿着离岸制衡、近岸威慑等思路进行战略战术部署，与中方局部军备竞赛不断升级。而一旦南海问题出现升温，受到特朗普政府关注，被其提上议事日程，不能指望其第一反应必然是温和有序的。

（三）专业水准——显降。特朗普二任，将吸取首任教训，选人用人首先强调忠诚，通过对各部门公务员队伍大换血，解决官僚体系对其政令“软抵制”的问题，这势必削弱各项政策在提出、讨论、落地过程中的专业性。新任国防部长赫格塞斯2025年1月15日在接受国会参议院质询时不知有东盟，遑论南海经纬。美国国务院体系内也不再有坎贝尔（拜登后期常务副国务卿）这样谙熟中国周边问题的“印太沙皇”。专业性的下降对中方有利有弊，利在于扩大了通过对话沟通对特朗普及其团队进行政策塑造的空间，弊在于降低了美方对海上突发事件应激反应的可预测性和可控性。

（四）交易属性——显降。特朗普是交易型人格，漠视战后国际秩序赖以存在的主权原则，只要有利于“让美国再次伟大”目标，什么问题都可以拿来作交易。然而，南海问题对其没有太大交易价值，除非台海局势剧变，与南海局势形成直接联动。倒是存在特朗普政府事实上疏远菲律宾以换取中方在重大国际问题上提供配合的可能。马科斯政府已感受到这种压力，开始调降海上对峙烈度，同时加大外交接触与和平调门，商讨危机管控方案。

（五）法理问题复杂度——显增。特朗普尚未正式就职，便表现出对主权原则和国际制度的极度蔑视，其扬言收购格陵兰岛、吞并加拿大、收回巴拿马运河治权和将墨西哥湾改称“美国湾”，均涉及习惯国际法实践问题。这里有两个要害：一是任意变更主权定义，把美国涂抹成主权丧失者（巴拿马问题）；二是有在美国的声索地组织仅限当地居民参加的所谓“独立公投”（格陵兰问题）意图。这些一旦有所得手，将形成新的恶例，对现行国际秩序和规则体系构成严重冲击。南海问题首先事关主权原则和国际海洋法实践，如果它们发生坍塌，中方历史性主张和现实法理依据可能被釜底抽薪。特朗普政府对待主权原则和国际法形同儿戏，合则用不合则毁，将来体现在南海政策上也会极端功利，对任何当事方都可能“翻脸比翻书快”。长期以来，南海周边部分其他国家将南海称作“西菲律宾海”“东海”，对岛礁也存在伪名称体系，一旦受到鼓励和刺激，将加剧南海局势的复杂性。

（六）盟伴合作度——显降。特朗普厌恶盟伴对美国的过度攀附，一直致力于对美盟友体系去多边化、去责任化，绝不会像拜登政府那样热衷于调动盟伴之力配合美开展全球行动，这在南海问题上也会有所反映，中方承受的西方国家多方介入压力有可能大为减轻。AUKUS等拜登政府设立或强化的小多边机制即便续存，其运作动能和效率也会明显降低。

初步的判断

南海早已成为中美两国西太海上战略博弈的前沿地带，南海问题也成为中美之间的一个问题，南海纷争是美随时可以利用的抓手，但博弈的激烈程度总体上随两国关系稳定度的变化而变化。综前所述，似可对特朗普二任在南海问题上的表现形成四点判断：

首先，特朗普二任虽权力相对集中，但无法事必躬亲，仍不大可能形成系统性的南海政策，会继续将南海问题主要当作一项附着于对华政策的战略工具加以使用和管理，使其位列二级议程范畴，充分授权军方和国务院自行裁量，除非紧急险要情况不直接参与决策。

其次，“维护和平、避免第三次世界大战”是特朗普二任重要承诺和执政理念，也是其处理国际事务首要底线，同样适用于其对华政策和南海政策。确保南海为和平之海，避免中美在此发生正面冲突，似可在中美将来就南海问题进行对话沟通时，成为中方可以争取的共识基础。

第三，在特朗普此次候任期的最后阶段，习近平主席与他通了电话，韩正副主席也代表习主席赴美出席特朗普就职典礼，两国关系有望实现稳定开局。在共同利益驱使下，至少在特朗普二任前期，两国在南海总体维持斗而不破局面还是可能的，风险指数处于中位，甚至会有所降低。但进入特朗普二任后半程，随着美中期选举之后其国内政治斗争形势加剧，以及台湾岛内和菲律宾国内局势进一步变化，不排除美国在南海、台海采取联动性挑衅措施，中美在包括南海在内的西太海上博弈有可能重新升温。

第四，未来一段时间，南海真正的风险点在中菲之间。随着菲内部权斗加剧，马科斯政权有可能加紧挑动民粹势力，在仁爱礁、黄岩岛乃至其它未占岛礁重新与我方展开强势对抗。而一旦在中菲发生激烈冲突，美方有较大可能依据《美菲共同防御条约》予菲实质支持，采取情报应援、海军陆战队参战、提供先进武器装备等方式直接介入。这种难以掌控的局面对其他南海争端直接当事方的海上行为也会产生连锁反应，越南、马来西亚、印尼有可能采取加快筑岛、推进非法勘采、在所占岛礁上部署军事设施和进行移民、驱赶和抓捕中国渔民等措施，甚至进占无人岛礁和巧立名目发起国际诉讼，从动荡中浑水摸鱼。

总起来看，今后几年的南海局势仍将围绕中国与东盟国家互动和中美斗争博弈两条主线展开，辨明阶段性主次关系是很重要的。我们有必要本着维权优先、坚持沟通、有效管理、防止冲突的原则，把工作焦点优先对准东盟国家，继续稳慎处理南海问题，推进落实《南海各方宣言》（DOC）、商谈“南海行为准则”（COC）的努力，强化南海争议问题由域内直接相关方通过对话谈判和平解决的认知、共识和基本态势。同时，对美国既保持高强度战略警戒水平和军备建设，加强压力对冲和风险管控，又继续开展一二轨沟通，实化中美彼此不生战之共同底线。也有必要加紧开展南海问题法理和历史研究工作，加强成果展示和内外学术交流，完善中国的南海叙事。

总之，在新的形势下，我们对南海问题的处理应更准确地反映地缘政治现实，更好地配合战略博弈需求，更直接地推动中国-东盟命运共同体构建工作，更好地服务于新时代中国特色大国外交总目标。

来源：华阳海洋研究公众号，2025年2月21日

作者：安刚，清华大学战略与安全研究中心特约专家